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事業單位改革還要跨越哪些障礙

日期:2014年7月10日 16:58

□績效工資改革尚不平衡 □資金或成最大難題 □既有運行模式需改變

 

    《事業單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)今起實施。

    《條例》的公布受到社會關注。不過,《條例》中只是作出原則規定的“建立事業單位工資正常增長機制”、“事業單位工作人員參加社會保險”的內容,被一些人解讀為“3000多萬事業單位工作人員7月1日起馬上要漲工資了”、“養老金馬上要并軌了”……

    中國人事科學研究院事業單位人事管理研究室主任李建忠表示,一些誤讀的存在,說明有些人對已經進行了10多年的改革還存在認識上的誤區,“相關的配套政策還有需要完善的地方。”

 

如何理解“建立工資正常增長機制”

《條例》的制定可以追溯至2003年。自從2003年中央提出制定人事管理條例的要求開始,《條例》便開始了長達11年的漫長起草過程。中國人事科學研究院院長吳江曾參與了條例起草過程中的相關研究,他將起草時間長的主要原因歸結為要和“事業單位分類改革”同步。

 分類改革直到2011年才開始啟動,這年3月,中共中央、國務院下發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》,被視為事業單位改革正式開閘的“頂層設計”。而整個分類改革勢必涉及巨大的利益調整,該意見為此留出10年改革時間,提出從2011年至2015年,在清理規范基礎上完成事業單位分類,部分轉為企業或劃歸政府行政機構;2016至2020年,建立和完善事業單位的管理體制和運行機制,形成中國特色的公益服務體系。

“人事制度改革和分類改革是分不開的,但我國事業單位聘用制改革在先,分類改革在后,所以人事管理條例勢必要和分類改革步驟同步”,吳江認為,人事管理條例只是一部基礎性法規,背后反映的是分類改革的復雜性。

 此次條例在健全人事聘用制度方面著墨最多,但從時間上看,聘用制自2002年就已經開始試行,目前事業單位聘用合同簽訂率逐步提高,已超過90%,但問題頗多。

 國務院法制辦、中組部、人社部等部門在對條例的解讀中稱,我國現有事業單位111萬個,事業編制3153萬人。以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度初步建立,但還存在一些問題:聘用合同的訂立、履行、解除、終止,各地做法不統一,雖然有了聘用的形式,但用人機制尚未真正轉換。

 雖然在此著墨最多,但遠不如條例中關于“建立工資正常增長機制”的表述更引人關注。

 我國事業單位收入分配改革始于2006年,目前事業單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。在吳江看來,“績效工資改革”目前實施還不夠平衡,有些地方搞了,有些地方還是沒搞。這次的《條例》出臺后,將推進工資制度改革。

 但他提醒,不能將此簡單理解成“漲工資”。正常增長機制主要是面向社會,包括和企業同類人員以及公務員進行比較。通過比較可以進行一些調整。另外還可以根據每年物價上漲的幅度和社會平均工資的增長幅度,適當地做些調整。

 “什么決定事業單位的工資增長?過去是財政有錢,工資才能漲。今后的增長是要和市場、績效、平均工資、物價聯系在一起。所謂正常,就是市場機制在發揮作用,原來是政府決定,現在是市場決定。”

 

    事業單位社保改革或將面臨資金難題

 《條例》中“事業單位及其工作人員依法參加社會保險,工作人員依法享受社會保險待遇”的規定,再一次引發養老金“并軌”改革話題。

 在很多研究社會保障的學者看來,事業單位的社保改革已成定局。

 在李建忠看來,事業單位及其工作人員依法參加社會保險并非新提法,“《條例》進一步明確了改革方向,方案形成需要過程。”

 但是,“養老金并軌”怎么并?錢從哪里來?《條例》并沒有給出可操作性的規定。

 2008年2月,國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》,確定在山西等5省份先期開展試點,與事業單位分類改革配套推進。

 6年半前的這個方案,改革思路非常明確,擬分兩步走。

 第一步,先對事業單位隊伍進行分類,其中行政類事業單位可直接并入機關單位,按公務員對待;經營類事業單位則直接轉為企業,與企業養老保險制度對接。最終的改革對象是那些“分類改革后從事公益服務的事業單位及其工作人員”。

 第二步,對這部分人實行與目前的企業職工基本養老保險制度模式一致的養老保險制度,即要求單位與個人共同負擔基本養老保險費,其中單位繳費比例不超過單位工資總額的20%,個人繳費比例為本人工資的8%,由單位代扣。

 本著平穩過渡的原則,養老待遇將實行“老人老辦法,新人新辦法”——方案實施前就已退休的可享受原退休待遇;方案實施后開始繳費,且繳費年限累計滿15年的人員,退休后參照企業模式按月發給基本養老金;對于方案實施前即進入事業單位工作的“中人”,則由財政按照“每工作一年視同繳費一年”的原則,代為一次性補足應繳保險費,再參照企業模式計發養老金。

 此外,該方案提到要建立職業年金,以提高事業單位人員改革后的養老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施,職業年金具體如何操作,試點地方并無明確做法。

 以一位月薪5000元的事業單位職工為例,并軌后參加養老保險,單位需繳納工資的20%即1000元,個人按工資的8%需繳納400元。此外,還需繳納職業年金,這筆錢可能由單位承擔,也可能由單位和個人共同承擔。

 清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為養老金并軌的最大難題是從哪里找錢,養老金制度有3個環節:找錢、管錢、發錢,而這3個環節首先是要找到錢,這也是事業單位改革遇到的最大難題,然后才是如何確定待遇,如何發放待遇。

 

    “撥款+創收”的運行模式能否改變

 李建忠多年以來一直堅持的觀點是,事業單位改革動力機制的形成,關鍵在于事業單位已經習以為常的“撥款+創收”的運行模式能否改變。“撥款+創收”模式是上世紀90年代事業單位財政困境和市場化改革導向雙重作用孵化的結果,已經成為多數事業單位基本和常規的生存之道。

 在這種模式下,事業單位一方面依靠財政補助維持運行,另一方面積極利用自身資源從市場獲取收益。

 這種模式最大的問題是背離了事業單位的公益性的基本目標。要改革這種模式,促進事業單位形成與公益屬性相一致的動力和激勵機制,需要資源和監管的雙重保證。

 首先,政府應切實保障公共服務的財政投入。根據分類改革的財政政策,對公益一類事業單位,比如提供義務教育的學校,財政將根據業務需要提供經費保障;對公益二類事業單位,比如醫院,財政將根據其業務特點和財務收支狀況,給予經費補助,并通過購買服務等方式予以支持。但其保障力度和對現有創收收益的替代水平,將對改革產生至關重要的影響。

 在加大財政投入的情況下,要使資源投入產生相應的公共服務效益,另一重要的保障措施就是如何加強監管,規范事業單位及其職工的行為,以完善的制度和有效的監督,將事業單位拉回公益服務的軌道。

 對于事業單位工作人員而言,改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創收”模式是他們在財政困境下的被動和無奈的選擇,無論是學校收取家長的贊助費、醫生的回扣,還是科研人員的項目勞務費,現有的財政和工資制度,迫使他們無一不處于道德和法律上的尷尬地位,讓知識分子的尊嚴和臉面面臨前所未有的挑戰。

 從現有改革的措施看,正如公眾所擔憂的,聘用制度、工資制度、住房制度、社會保障制度等的改革以及權益保障措施的不完善,對事業單位工作人員與相關社會群體的利益關系產生了巨大影響。公共部門內部存在的事實上的資源和利益分配的不公平,使他們對自身的職業前景感到擔憂,對自身專業人力資本的價值和公共服務的意義產生懷疑。如果在這一問題上采取放任態度,必將對改革動力機制的真正形成造成損害,也將不利于公共服務事業的健康發展。

    綜合《中國青年報》、《中國新聞周刊》

(摘自7月1日《南京日報》)

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